城管的问题到底在哪里

最近，在我们附近的城市南京，两市民因对城管的执法讽刺了几句，就遭到十几名城管的一顿暴打，致使其中一人大便失禁。对这起事件，日前出席在山东聊城举行的全国城管执法局长联席会第二届年会的300多位城管局长予以了谴责，同时承诺其所在机构将“树立亲民理念，坚持文明执法，构建和谐城管”。

在笔者印象中，全国城管局长齐声谴责本系统执法人员的粗暴执法，这是第二次。上次，湖北天门城管打死拍摄其粗暴执法过程的魏文华后，全国城管局长也是在一次会议上进行了谴责，并发起了一个文明执法的倡议。但这边厢谴责刚落，那边厢又发生了恶性打人事件，尽管此次南京的城管没有将人打死，但其暴力执法的性质是一样的。人们有理由怀疑，仅仅是谴责、倡议和承诺，能够杜绝城管暴力执法事件的发生吗？有关城管存废的话题再次引起争论。

城市管理是城市化进程的产物。但是，让城管去担当城市管理的重任，他们难免力不从心。正如一些学者所言，城管的目标是维持城市的秩序，但秩序本身却是一个很模糊和抽象，而且包含极大价值冲突的概念，维持什么样的秩序，社会并没有一致的共识。对多数城市管理者而言，他们理解的城市秩序就是城市要有美丽的“市容”，看起来鲜光、整洁。而对于那些“贩夫走卒、引车卖浆者流”来说，城市的秩序首先是让他们能够生存下去。这是两种不同的价值目标，却又要同时纳入到城市管理这一个范畴中，因此必然会出现矛盾。

可以说，由现实利益关系所决定的城管目标的不明晰使冲突成为不可避免。早期这一冲突之所以没有凸显出来，是因为早期的城市化还不显著，外来人口的规模远没有今天这么大。尽管如此，冲突的规模和程度还是有大小之分和轻重之别的。可惜的是，现行的城管制度以及赋予它的功能导致了城管的粗暴执法和与小贩的冲突越来越多。首先，城管部门的建立相对集中了行政处罚权，城管执法人员行使市容、环卫、工商、规划等多项权力职能，据说某些城市的城管职能多达300多项，凡是城市其他行政部门管不了或不愿管的就都给了城管部门。这种集中行使固然避免了多重处罚，但也使得它把矛头更多地对准了自己。其次，城管要完成这么多职能，就必然要有一支庞大的执法队伍，但在现行政府机构的设置中，城管部门又不属于独立的政府编制，它的经费来源无法保障，特别是在政府财力有限的情况下，这就必然会使得城管部门和城管执法人员想方设法通过罚款去筹措经费，增加部门和个人收入。

所以，尽管城管执法人员的素质不高以及执法方式不文明会引发冲突，但那不是导致暴力的根本原因。导致暴力的根源在于这一制度所要解决的问题是它本身无法解决的。由于有这种不可调和的矛盾，现实中暴力执法和暴力抗法的恶性循环，也就一次又一次地在中国的城市里上演。

从“城管”这两个字本身来看，它着重于“管制”与“处罚”，与市场经济对政府的要求偏差较大。把“管制”转向“服务”可不可以？理论上当然可以，但目前的城管机构设置和政府财力很难实行这种转向，任何对城管制度的修修补补虽然可以缓和矛盾和冲突，但根源问题并未解决。